Adamsi memuaarid

Kummitembeldamisest Riigikogus

Olin aastatel 2015–2019 Vabaerakonna fraktsioonis, milles parematel aegadel oli kaheksa liiget. Olin kogu aja ka Riigikogu põhiseaduskomisjoni aseesimees.

Riigikogu liikme töö ei piirdu kunagi Riigikoguga, vaid suur osa sellest toimub või on suunatud väljapoole: töö ajakirjanduses ja ajakirjanikega, töö erakonnas, mille liige oled, töö valijatega jne. Minu kõrvalisemate tegevuste hulka kuulusid näiteks ka töö justiitsministri moodustatud põhiseaduse asjatundjate komisjonis, Riigikogu ajaloo mõnede teemade uurimine jm.

Püüan ennast selles kirjatükis piirata riigikogu tööülesannetega kitsamas mõistes. Eeskätt järgmised tegevused: a) seadusandlike algatuste koostamine ja esitamine; b) Riigikogus menetletavatele eelnõudele muudatusettepanekute esitamine; c) töö Riigikogu selles alalises komisjonis, kuhu RK liige kuulub; d) arupärimised; e) läbirääkimistel osalemine (kõnede pidamine) ja hääletamine Riigikogu täiskogu istungil (edaspidi: saalis).

Vabaerakonna eelnõud

Vabaerakonna fraktsiooni liikmed osalesid Riigikogu XIII koosseisu ajal sadakonna eelnõu esitamisel. Suur osa neist esitati Vabaerakonna fraktsiooni nimel, aga palju ka fraktsiooni liikmete allkirjadega, ka mitmekesi ja üksinda. Üsna aktiivselt osaleti ka ühiste eelnõude esitamisel koos teiste RK fraktsioonidega või teiste, Vabaerakonna fraktsiooni mitte kuuluvate RK liikmetega. Just see viimane rühm teeb raskeks esitada algatuste täpset arvu. Kokku võeti nelja aasta jooksul Riigikogus menetlusse umbes 800 mitmesugust algatust. Valdav enamus neist olid sellised, mida nimetatakse Vabariigi Valitsuse algatatud seaduseelnõudeks. Riigikogus endas algatatud eelnõud olid enamuses triviaalsed (komisjonidesse kuulumine jms.) või ilma nö poliitilise sisuta.

Vabaerakondlaste algatatud eelnõusid oli igasugustel teemadel, st neid määrati menetlemiseks vist kõikidesse RK alatistesse komisjonidesse. Kõige suurem arv, kokku 40–45 algatust, sattus põhiseaduskomisjoni. Poliitilise sisuga ja RK sisest võitlust kaasa toonuid oli neist üle 30.

Usun, et arvukuselt teise rühma moodustasid sotsiaalkomisjoni valdkonna eelnõud.

Missugune oli nende algatuste saatus? Niipalju, kui praeguseks tean, sai vabaerakondlaste sotsiaalvaldkonna eelnõudest seaduseks kaks. Põhiseaduskomisjoni valdkonnast ei saanud seaduseks ükski eelnõu. (Formaalselt võttes üks siiski sai. See oli üks pühade ja tähtpäevade seaduse n-ö Riigikogu ülene muudatusettepanek, millele kirjutasid algatajana alla vist kõik RK fraktsioonid, kaasa arvatud siis ka Vabaerakonna fraktsioon.)

Vabaerakondlaste eelnõude saatus

Põhiseaduskomisjoni sattunud vabaerakondlaste eelnõudel oli kaks saatust. Esiteks: nad lükati saalis häälteenamusega tagasi. Selliseid tagasilükkamisi on minu loendis 22–23. Teine võimalus oli, et nad jäeti seisma („pandi sahtlisse“, „pandi kalevi alla“). See tähendab, et eelnõu esimene lugemine küll lõpetati, aga pärast seda eelnõu enam kunagi saali teisele lugemisele ei toodud. Selliseid juhtumeid on minu nimekirjas vähemalt seitse (pluss minu koostatud paarkonna seaduse eelnõu).

Miks mõni eelnõu sattus ühte, aga mitte teise nimetatud rühma, ei ole alati selge. Seisma pandi enamasti sisuliselt olulisemaid eelnõusid, eriti selliseid, mille puhul võis karta avaliku arvamuse pahameelt. Sellele, kumb variant valiti, ei ole arvatavasti alati loogilist seletust –põhjuseks võis olla ka hetke või komisjoni esimehe meeleolu.

Kalevi alla panemine ja tagasilükkamine ei ole tähendanud alati seda, et eelnõu sisu olekski lõplikult tagasi lükatud. On mitu kogemust, et pärast mõningast ajavahemikku pöörduti mõnes valitsuskoalitsiooni poolses eelnõus sama teema juurde tagasi ja tehti meie varasemalt pakutud muudatus osaliselt või isegi täiesti sama sisuga ära.

Olen päris kindel, et hulka meie tõstatatud muresid püütakse lahendada Riigikogu järgmises koosseisus. Nii jääb meie eelnõudele tagantjärele vaadates ikkagi algataja või tähelepanu juhtija roll.

Meie eelnõude tagamaadest

Suur osa vabaerakondlaste eelnõudest olid teemadel, mida me Vabaerakonnas oleme käsitlenud nn demokraatiapaketi osadena: need puudutasid valimiste, valitsuse tegevuse ja Riigikogus toimuva poliitilise töö valdkondi, esmajoones selliseid, kus osalistel puudusid võrdsed võimalused ja võrdsed õigused. Osa algatusi ulatusid ajas tagasi Andres Herkeli ja tema kaasvõitlejate tegevusse Riigikogu XII ja ehk isegi varasemates koosseisudes. Paljud eelnõud olidki sellised, mille oli koostanud (või varasematest uuendanud) Herkel ise või fraktsiooni nõunikud (silmapaistvamalt Sergei Metlev) tema juhtimisel. Teemad: „peibutuspardid“ valimistel, „kahel toolil istumise“ lubatavus, kandidaatide nimekirjade pikkused, valimistulemuste väljaselgitamise reeglitesse muudatuste tegemine üleriigilise nimekirja tähtsuse vähendamise suunas, RK liikmete kuluhüvitiste ja muude väljamaksete piiramine jms. Adams mängis rolli valdavalt niisuguste teemade juures, mille puhul pärast Riigikogu IX koosseisu (lõppes 2003. a. kevadel) olid töövõimalused ja RK liikmete võrdsus Riigikogus oluliselt vähenenud (valimisliitude moodustamise keelamine, poliitilise välireklaami piirangud, muudatused RK kodukorras, millega opositsiooniliste ja üksikult seisvate RK liimete töö võimalusi oli oluliselt vähendatud või piiratud jne).

RK XIII koosseisus lisandus neile Riigikogus esindatud erakondadele antava riigi raha, selle suuruse, otstarvete ja kulutamise viiside küsimus. Selles valdkonnas olid vabaerakondlaste partneriteks RK liikmed EKRE fraktsioonist. Vastu olid nn kartellierakonnad (sõltumata sellest, kas nad olid hetkel valitsuses või mitte). Meie võitluses oli kaks faasi. Esimeses faasis oli keskmes nõudmine, et taolisi riigipoolseid toetusmakseid vähendataks poole võrra. See oli 2015. aasta valimistel üks Vabaerakonna põhiseisukohti.

Meie esimese faasi algatust ei saatnud edu. Seejärel tulime välja ettepanekuga, et kui raha üldhulka ei taheta vähendada, siis võiks seda mitmesuguste eesmärkide kaupa osadeks jaotada. Esitasime pika eelnõu, mille koostasime Jüri Adamsi juhtimisel ja mille sisu oli, et osa vastavatest rahasummadest jaotataks kohalikel valimistel edukaid tulemusi saavutanute vahel kasutamiseks nende edaspidiseks tegevuskuludeks. Ka see lähenemisviis ei leidnud kartellierakondadelt vähimatki toetust.

Põhjused tulid elust enesest

Oli vähemalt neli teemarühma, mille käivitasid põhjused elust enesest.

Et XIII koosseisu ajal toimus regulaarne presidendi vahetamine, mis lõppes alles valimisprotsessi kolmandas faasis, kui see jõudis tagasi Riigikokku, siis ei pääsenud meiegi tegelemast presidendi valimise küsimustega. Nägime võimalusi teha valimisprotsessi mõistlikumaks ka siis, kui ei ole võimalik põhiseaduse vastavat paragrahvi muuta.

Tänavuste Riigikogu valimiste eel oleks hädasti olnud vaja mitmesuguseid muudatusi. Esiteks oli valimisringkondade ebavõrdsus kasvanud juba kolmekordseks, kõige väiksemas 5, kõige suuremas 15 mandaati. Pakkusime välja realistliku süsteemi, kuidas saavutada nende suuruste (mandaatide arvu) võrdsustamine (SE 555 Riigikogu valimise seaduse muutmise seadus). Et välireklaamile kehtestatud normid olid muutunud ebamõistlikuks ja ajale algu jäänud, pakkusime välja põhimõtteid, kuidas seda valdkonda mõistlikumaks korraldada (SE 504 SE Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse, Riigikogu valimise seaduse ja teiste seaduste muutmise seadus). Mõlemad algatused on RK järgmise koosseisu jaoks n-ö varnast võtta, kui seal peaks kujunema vastav poliitiline tahe.

RK XIII koosseisu aja valitsuste üks mahukamaid teemasid oli nn haldusreform. Esitasime sellega seoses suure hulga ettepanekuid ja algatasime rea eelnõusid. Formaalselt lükati kõik meie ettepanekud ja algatused tagasi, aga ei ole kahtlust, et meie kriitikal ja ettepanekutel oli tulemustele mitu positiivset mõju. Neist silmapaistvam oli Setomaa osade ühendamine ühiseks vallaks, mille võimalust me püüdsime seaduse teksti sisse viia.

Kooseluseaduse teema

Kui 2015. aasta märtsis jõudsime Riigikokku, kukkusime tahes-tahtmata ka sellesse teemasse. Seaduse pealkirjaga Kooseluseadus oli vastu võtnud juba eelmine RK koosseis. Ent seaduse tekstis oli lõpus arusaamatu lause, et see jõustub koos millegi niisugusega nagu „rakendusaktid“. Nende rakendusaktidena hakati nägema ja püüti seda ajakirjanduses esitadagi kui mahukat eelnõu nimega Kooseluseaduse rakendamise seadus, mille esitamisele menetlusse kirjutasid alla kõik sotsiaaldemokraatide fraktsiooni liikmed ja enamik reformierakonna fraktsiooni liikmeid. Eelnõu oli siiski kirjutatud hoopis justiitsministeeriumis ja selle sisuks oli rohkem kui 50 seaduse muudatuste loend. Pakutavad muudatused (niipalju kui need üldse asjasse puutusid) olid niisugusel kujul, et kui mõnes seaduses oli kuskil kasutatud sõna abielu, siis tuli sinna järele kirjutada ka sõna kooselu. Aga (üsna samamoodi nagu mitu aastat hiljem menetluses olnud andmekaitse seaduse rakendamise seaduse puhul) olid ministeeriumide ametnikud eelnõu koostamisel sinna usinalt toppinud kõikvõimalike seaduste muudatusi, millel ei olnud eelnõu teemaga mingisugust seost. Selliseid „manuseid“ oli eelnõu mahust vähemalt kolmandik.

Nii puutusime me esimest korda kokku Riigikogus iseendastmõistetavaks muutunud kummitembeldamise tehnikaga. Vabaerakondlaste ettepanek oli heita kõik asjasse mitte puutuv eelnõust välja ja töötada siis allesjäänuga sisuliselt. Seda me küll ei saavutanud, aga tulemuseks oli, et ühel hetkel tehti kuskil otsus panna eelnõu kalevi alla ja enam seda teemat kuni koosseisu lõpuni üles ei tõstetud. Saime selles võitluses kogemuse, et mitte ükski eelnõule alla kirjutanud RK liige ei olnud eelnõu läbi lugenud. Veelgi enam, nad ei olnud keegi seda isegi nii palju lehitsenud, et saada ettekujutust, millest seal juttu on. Kuid siis tulime meie, lugesime ja töötasime eelnõu läbi, ja seletasime kõigile, kes vähegi kuulda tahtsid, mis seal oli ja mida seal ei olnud.

Üks poliitilise võitluse teema oli idee kooseluseadus üldse tühistada. Seda püüdis edendada EKRE ning seda toetasid ka IRL-i ja Keskerakonna liikmed. Kuigi tühistamise idee ei saanud kunagi piisavat toetust, viis see meid küsimuse juurde, et mis saab edasi. Kooseluseaduse sisu oli juriidiliselt üsna nõrk. Autorid olid lähtunud hinnangust, et enamik Eesti kodanikke ei toeta samasooliste abielu ideed. Sellest möödapääsuks olid nad konstrueerinud teise, väiksema, „poolabielu“ institutsiooni nimega „kooselu“. Sellesse astumiseks tuli ennast samuti riiklikult registreerida, aga arvele võtta sai nii sama- kui ka erisoolisi paare. Meie jaoks oli selle idee kõige halvem külg see, et niimoodi hakkaks Eestis olema kaks juriidiliselt erinevat abielu vormi. Algatasime siis eelnõu, millele andsime nimeks Paarkonna seadus (SE 151) ja mis jättis abielu institutsiooni puutumata ning tegeles ainult samasooliste paaridega. Need oleksid siis saanud end lasta riiklikult arvele võtta ja omandanud vastavad mõistlikud õigused (ülalpidamine, pärimine, ühisvara jne). See eelnõu oli meil täiesti originaalne. Tagantjärele nägin Soome, Saksa jt riikide samasisulisi seadusi. Meie eelnõu ei olnud neist milleski kehvem, pigem ehk õnnestunumgi. Meie eelnõu ei lükatud kunagi tagasi, kuid seaduseks see ka ei saanud, sest õiguskomisjon pani selle menetlemise seisma.

Paarkonna seaduse eelnõul oli tegelikult võimalus saadagi seaduseks. Miks see nii ei läinud? Nimelt hakkasid mõned notarid alates 2016. aasta algusest korraldama samasooliste paaride kooselulepingute sõlmimist, ja aasta lõpuks oli enamik seda soovivaid paare taolise lepingu sõlminud. Kooseluseaduse teemaline hüsteeria vaibus, kuigi osa juriidilisi küsimusi jäi ikkagi ripakile.

Kuid sellel võitlusel oli Vabaerakonna saadikurühma jaoks ka saatuslikud tagajärjed. Mõned liikmed hääletasid viisil, mis näitas, et saadikurühm oli lõhenenud. Need lõhed ei paranenud päriselt enam kunagi.

Kogemused RK põhiseaduskomisjonist

Olin kogu RK XIII koosseisu ametlikult põhiseaduskomisjoni aseesimees. Sellel ei olnud sisuliselt mitte mingisugust tähendust. Kogu nende nelja aasta jooksul ei kutsunud ükski komisjoni esimees mind ühegi töökorraldusliku küsimuse arutamise juurde ega informeerinud ka ette ühestki enda otsusest. Mul oli võimalus nende aastate jooksul komisjoni koosolekul juhatada ühel korral umbes ühe minuti jooksul, kui komisjoni esimees väljus, et vastata kiirele telefonikõnele.

RK VII–IX (1992 – 2003) koosseisudes olin üsna pikalt komisjoni esimees ja aseesimees, aga ka lihtsalt liige. Midagi niisugust ei kohanud ma tookord kunagi. Ei mäleta, et ma ise oleksin kunagi komisjoni juhtides püüdnud praktiseerida taolist välistamist.

Põhiseaduskomisjonil oli viimase nelja aasta jooksul kolm esimeest. Esimesena Kalle Laanet Reformierakonnast (koalitsiooni juhtiv erakond), pärast Keskerakonna juhitava valitsuse ametisse astumist Ken-Marti Vaher (kuni RK-st Luksemburgi tööle suundumiseni) ja Marko Pomerants – mõlemad IRL-ist (mis lõpuks ümber nimetati Isamaaks). Tagantjärele paistavad kõik kolm esimeest üsna sarnased. Oletan, et taoline komisjoni juhtimise standardmeetod kujunes vahepealsetes RK koosseisudes ja oli põhimõtteliselt sama ka enamikus teistes RK alalistes komisjonides, kuigi paljudes mitte nii külmalt välistav. Laaneti põhisuhtumine oli toetada ministeeriumide ametnike tekste ilma vähimagi kahtluseta. Vaher ja Pomerants olid enesekindlalt veendunud, et neil on alati ja kõiges õigus. See joon on iseloomustanud ka teisi IRL-i juhtivaid tegelasi. Pomerants oli muidugi ka „naljahammas“. Mingit puutumust põhiseaduse probleemidega oli ehk Vaheril.

Olulised menetluslikud otsused olid kokku lepitud juba enne komisjoni istungit. Mis koalitsioonifraktsioonide juhtide tasemel, mis madalamal, seda võis ainult oletada. Reegel oli, et koalitsiooni kuuluvad komisjoni liikmed komisjoni istungil ei vaidle. Kui nende hulgas mingi vaidlusküsimus kerkis, siis päevakorrapunkt katkestati ja lükati arutamine edasi. Opositsiooniliste komisjoni liikmete ettepanekuid samuti sisuliselt ei arutatud, kuid igati kasutati võimalust neid pilgata või naerualuseks pöörata.

Ei mäleta, et RK XIII koosseisu vältel oleks komisjonis ükski minu või vabaerakondlaste esitatud ettepanek tõsist arutamist või toetamist leidnud. Arvamuste avaldamise faasis oli mul kombeks teha mitmesuguseid märkusi nii õigus-, keele- ja terminiküsimustes kui ka arutatavate teemade ajaloo asjus (st kuidas asjad olid varasematel aegadel ja seaduste varasemates versioonides). Paljud mu märkused võeti siiski teadmiseks ja omaks, kuigi nad käsitletavat eelnõu otseselt ei mõjutanud. Pidasin oma sekkumist oluliseks, sest mu varasematel RK aegadel oli olnud vähemalt minu juhitud õiguskomisjonis reegel, et eelnõuga tegelev nõunik pidi andma komisjonile ülevaate, missugused olid eelmised samasisulised seadused ja eelnõud, kuidas oli asi enne Teist maailmasõda jne. XIII koosseisu aegsetelt nõunikelt midagi niisugust ei nõutud.

Põhiseaduslikkuse järelevalve asjad

Kui Riigikohtus tuleb arutusele mõni põhiseaduslikkuse järelevalve küsimus, siis kohustab seadus ühe eeltööna küsima selle kohta mitmete asutuste ja ametikandjate arvamust. Üks sellistest on ka Riigikogu. Paljud aastate jooksul Riigikogust teele läinud vastused on aga tihti olnud sellised, et vaju või häbi pärast maa alla. Selles, kes, millal ja kuidas peaks vastuse(d) koostama, valitses vähemalt XIII koosseisu alguses suur segadus. Riigikohtust tulnud paberkirjad sattusid kellegi RK kantselei ametniku kätte, kes vist ei teadnud, mida nendega edasi teha. Paistab, et põhiseaduskomisjoni jõudsid need tihti suure hilinemisega. Eriti jäädi vastuste koostamisega hätta suvel, kui Riigikogu oli vaheajal.

Püüdsin olukord parandada. Esiteks: et kiri läheks vastamiseks kõigepealt RK niisugusesse komisjoni, mille tööülesannete hulgas käsitletav teema on. Selle komisjoni vastuskiri tuleks edasi põhiseaduskomisjoni, kus koostatakse teine vastuskiri. Nii et üldjuhul läheb Riigikohtusse kaks vastust. (Kui põhiseaduskomisjon on ka vaadeldava teemaga tegelev komisjon, siis muidugi üks.) On üsna normaalne, et komisjonide vastused on erinevad – et ühe arvates ei ole vastuolu põhiseadusega, teise arvates aga on.

Viimase kahe aastaga on see töövaldkond silmanähtavalt paranenud. Riigikogu muud komisjonid, kes vastavat teemat sisuliselt valdavad, on hakanud andma väga asjatundlikke vastuseid. Jääb aga ka kahtlus, et kas see väike töövõit elab edasi ka RK järgmises koosseisus.

KUMMITEMBELDAMISE LIIGID

Minu arvates jagunevad selged kummitembeldamised kolme liiki.

Esiteks: Eesti Eriline Suurusehullustus

Teisisõnu siis eurodirektiivide „harmoniseerimised“, mille kõrgaeg oli RK X ja XI koosseisu ajal. Tegevuse sisu oli põhimõtteliselt lihtne, kuigi enamasti üsna töömahukas. Eurodirektiivi euroingliskeelne tekst tõlgiti mingis ministeeriumis eesti keelde, siis kooskõlastati ja lihviti tõlget ning saadeti see Riigikogusse. Menetlemine Riigikogus oli sisutu, sest millegi lisamine või väljajätmine ei tulnud kõne alla. Ametnikud parandasid silma hakanud kirjavahemärkide või trükivigu. Selliste seaduste tekstid olid pikad, lohisevad, keskmisest halvemas eesti keeles, sisaldasid paljutki Eesti oludes mittevajalikku, ei sobinud hästi Eesti õigussüsteemi. Majandustegevuse vallas sellised seadused üldjuhul kas keelasid või ahendasid absurdini suure hulga kohaliku majandustegevuse vorme. Seda võiks tagantjärele nimetada Eesti Eriliseks Suurushullustuseks.

RK XIII koosseisus tuli selliseid eelnõusid ette alguses, näiteks seoses rändekriisiga vastu võetud Välismaalastele rahvusvahelise kaitse andmise seaduse muutmise seadusega, millesse EKRE inimesed püüdsid muudatusi sisse viia. Päris lõpus oli niisuguste hulgast aga Isikuandmete kaitse seadus, mille puhul meediaorganisatsioonid sõdisid selle nimel, et nende vastutusele võtmise võimalused oleksid tulevikus veelgi väiksemad kui seni.

Teiseks: Riigikogu „võttis vastu“

Mõtlen Eestis sündinud eelnõusid, mida suruti seaduseks kiiresti ja jõuliselt. Selline oli eeskätt Haldusreformi seaduse eelnõu. Mingisugust sisulist menetlemist selle puhul ei toimunud. Ilma sisulise arutuseta ei lükatud tagasi mitte ainult opositsiooni ettepanekuid, vaid sama tehti ka nende üksikute valitsuskoalitsiooni liikmetega, kes siiski julgesid mingeid muudatusettepanekuid esitada. Väikesaarte patrioot Mark Soosaar lahkus Riigikogust vist ka sel põhjusel. Tegelikult muudatusi siiski sündis, aga need tõid komisjoni rahandusministeeriumi reformitiiva ametnikud. Kui kummitempli eelmise liigi puhul võib öelda, et RK liikmetel ei olnud sisuliseks menetlemiseks ei jõudu ega võimalust, siis selle liigi puhul on aluseks valitseva koalitsiooni sisene eelotsus, et nende „enda“ valitsuse ametnike töö tehakse seaduseks automaatselt.

Mind haarab alati teatud vastikusrefleks, kui kuulen mõnda ametnikku või poliitikut ütlemas, et „Riigikogu võttis vastu haldusreformi seaduse“. Või üha enam etteheitena kõlav, et „niisuguse seaduse te Riigikogus ju vastu võtsite“. No sisuliselt ei võtnud ju! Lihtsalt lajatati kummitempliga peale.

Riigiõiguse seisukohast vaadates: meil on seadusandlik võim praegu täitevvõimule allutatud.

Kolmandaks: kobarad ja sabakobarad

Suurem sisuline häda on selles, et eelnõusid menetletakse seaduseks vales komisjonis.

RK XII koosseisus olen põhiseaduskomisjoni istungitel ilmselt korda kakskümmend öelnud parajasti arutusel oleva eelnõu mingi osa kohta, et põhiseaduskomisjon ei ole selle menetlemiseks õige komisjon. Et tegelikult peaks seda menetlema mõni teine komisjon, kus sellise sisuga eelnõusid tavaliselt arutatakse ja kus nii ametnikel kui ka liikmetel on teemast paremad teadmised kui põhiseaduskomisjonis. Loodan, et need märkused on istungi protokollis enamjaolt olemas. Vähemalt ühel korral on mu soov leidnud ka täitmist. Siis oli tegu ühe vangistusseaduse olulise muutmise katsega – eelnõu püüti teha seaduseks isikuandmete kaitse seaduse rakendamise seaduse külge sidumisega. Aga selle õige otsuse põhjused olid ikkagi hoopis muud, mitte minu teoreetilisevõitu märkus.

Kui riigikogu juhatus võtab menetlusse eelnõu, siis määrab ta ka menetlust juhtiva komisjoni. See toimub üldjuhul juhatuse nõuniku ettepanekul. Nõunik on vaadanud, millises komisjonis varem sellenimelise seaduse muutmise eelnõusid on menetletud.

Ennesõjaaegses Eesti Riigikogus oli teisiti. Kui eelnõu sisu oli mitme komisjoni valdkonnas – näiteks oli juttu nii raudtee toimimisest kui kaupade vedamise tariifidest, siis saadeti eelnõu majanduskomisjoni, aga tariifide osas rahanduskomisjoni. Eesti praeguses Riigikogus praktiseeritakse ainult ühte komisjoni saatmist. Veelgi sagedasem on aga sama probleemi üks teine liik: iga tõsisema seadusemuudatusega kaasneb tavaliselt vajadus kirjutada eelnõu lõppu paar paragrahvi või paar peatükki pealkirjaga „Muudatused teistes seadustes“. Kui need ei ole sisuliselt eriti olulised, siis piisab, et juhtiva komisjoni nõunik helistab või saadab meili teise, sisulise komisjoni nõunikule ja küsib tollelt, et kas asjad klapivad. Hädad hakkavad siis, kui „saba“ külge hakatakse kasvatama hoopis suuremat ja tõsisemat ühte või isegi mitut „koera“.

Riigikogus ja avalikkuses on sellele nähtusele tähelepanu juhitud kobareelnõude puhul, mille all on tavaliselt mõeldud seadusemuudatuste paketti, mis on vajalik riigieelarve menetlemiseks. Siiski väidan, et teiste valdkondade „kobarad“ on tihti hoopis hullemad.

Põhiseaduskomisjonis menetleti RK XIII koosseisu ajal kas otseste kobaratena või „sabakobaratena“, st peatükkidena „Muudatused teistes seadustes“, vist kõikide RK alaliste komisjonide teemavaldkondadesse kuuluvate seaduste suuremaid, mittetriviaalseid muudatusi. Karta on, et enamikul juhtudel nende teiste komisjonide liikmed ei olnud üldse asjast teadlikud, komisjonid ei käsitlenud neid teemasid, ei esitanud oma muudatusettepanekuid.

Haldusreformi seaduse „saba“, st muudatused teistes seadustes, oli ebatavaliselt väike. Aga kohe tuli kaks komplekti kobaraid, kus muudeti väga põhjalikult hulka seadusi, mis kuulusid, kui mu mälu ei peta, RK kuue komisjoni teemavaldkonda. Kõike seda tehti muidugi põhiseaduskomisjonis.

Üsna RK XIII koosseisu lõpus oli aga omamoodi rekordskandaal. Mahukale eurodirektiivile Isikuandmete kaitse seadus järgnes eraldi saba Isikuandmete kaitse seaduse rakendamise seadus, mis oli koostatud justiitsministeeriumis ja mis koosnes 132 kehtiva seaduse muutmise nimekirjast. Kõik need soovitavad muudatused olid ministeeriumid ja muud valitsusasutused sinna kokku kandnud, ja justiitsministeerium oli need siis järjestanud tähestiku järgi. Kui ministeeriumi eelmise taolise saavutuse, Kooseluseaduse rakendamise seaduse eelnõu jõudsimegi läbi töötada ja kindlaks teha, et vähemalt kolmandik materjali ei puutunud kuidagi asjasse, siis seda Andmekaitse saba kogumit ei suutnud keegi Riigikogus läbi vaadata. Võime vaid oletada, et siin on tõenäoliselt ka kolmandik teksti selliseid seadusemuudatusi, mis saavad seaduseks kummitempliga, ja mille puhul ainus inimene, kelle pilk neile ehk langes, oli põhiseaduskomisjoni nõunik.

Riigikogu kodukorra hädad

2003. aasta veebruaris, mõni päev enne RK IX koosseisu volituste lõppu, hääletati seaduseks uus kodukorra versioon, mida oli mitu aastat ette valmistanud Riigikogu juhatuse juures tegelnud töörühm. Kellelgi ei olnud siis mahti sellesse süveneda, pigem usaldati asja juures olnuid pimesi. Tõenäoliselt andsin ka mina tookord hääle nende töö tulemuse toetuseks.

XIII koosseisus nägin õige pea, et kodukord oli paljuski võrreldamatult halvem kui enne 2003. aastat. Mitmete asjade koosmõjus, millest olulisemad on väljaspool kodukorda, nt RK valimistel kandidaatide ülesseadmise õiguse piirangud, erakondade riigipoolse rahastamise reeglid jne, on tulemused palju halvemad, kui keegi oleks 2003. aasta veebruaris osanud ette kujutada.

Nagu iga seaduse puhul, võib ka kodukorra puhul küsida, mis on selle kirjutamata eesmärgid. Vastused on üpris lihtsad. Esiteks on see seadus kirjutatud istungi juhataja töö lihtsuse, selguse ja aja kokkuhoiu eesmärkidest lähtudes. Need eesmärgid ei ole kindlasti samastatavad Riigikogu töö parima tulemuse eesmärgiga, tähendagu see mida tahes. Kui enne 2003. aastat oli Riigikogus põhiliseks tegutsemisühikuks üksik RK liige, siis praeguseks on see hoopis RK fraktsioon. Fraktsioonist väljaastunu kaotab suure osa oma õigustest ja ühegi teise fraktsiooniga ühinemise või hoopis uue fraktsiooni moodustamise õigust tal ei ole. Aga ka fraktsiooni kuuluval RK liikmel puuduvad praegu paljud õigused, mis tal varem olid. Fraktsioonil on aga rida uusi ja tihti eksklusiivseid eelisõigusi.

Need õiguste olemasolu, puudumise ja mahu võrdlused olid minu uurimisteema, mida RK XIII koosseisu esimestel aastatel osade kaupa kandsin ette Riigikogu vabas mikrofonis (kuni 5 minutit töönädala kohta). Tänu Riigikogu kantselei stenogrammiosakonna töötajatele on mu nüüd olemas nende lühisõnavõttude tekstid. Loodan, et leian tulevikus aega need kasutuskõlblikuks tervikuks koondada.

Esimene ja kõige tähtsam asi, et Riigikogust oleks taas tõsist tolku, tuleb Riigikogu liikmed vabastada fraktsioonide pärisorjusest.

Jüri Adams

20. veebruar 2019